2019年光伏行业主要政策梳理与解读
来源:北极星太阳能光伏网（独家） 作者:王威、金冲
2018年的“531新政”为光伏行业带来新的挑战，步入2019年后，光伏政策不断出台，旨在进一步完善竞争性配置，推进补贴退坡，鼓励平价上网，实现光伏电价的平稳过渡，构建光伏产业健康可持续发展的新模式。因此，今年对于我国光伏行业将是至关重要的一年，值得就相关政策作出深入的梳理和分析。
一、“531”新政的影响
在经历了近几年的高速发展后，我国的光伏行业达到了产能和装机量的高峰，2017年全年新增光伏装机达到了史无前例的53GW。这一局面带来的直接后果便是补贴缺口的不断扩大。为了避免行业无序发展，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合发布了《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（简称“531”新政），截至目前新政已经实施一年有余，对光伏行业影响明显。
首先，根据“531”新政的规定，暂不安排2018年普通光伏电站建设规模，仅安排1000万千瓦左右的分布式光伏建设规模。因此，从整体数据而言，光伏新增容量明显减少。2018年7月，当月新增装机7GW，环比下滑35.5%，同比下滑42.5%；2018年8月，新增装机仅为1.3GW左右，环比下滑81.5%。2018年全年我国光伏新增装机容量超过44GW，同比下降18%。
其次，由于并网规模大幅下降将直接影响到光伏组件的需求量，故2018年下半年起，供应链价格大幅下滑，从硅料、硅片到电池片、组件，供应链各环节均受到较大冲击。根据PV InfoLink网站统计的“531”新政发布之后一个月的光伏产品价格，多晶硅、硅片、电池片和组件的价格跌幅基本都在10%以上。
最后，由于国内市场需求减少，产品价格降低，光伏制造企业也受到较大影响。在“531”新政这一轮洗牌中，具有技术和规模优势的大企业市占比进一步扩大，而优势不明显的企业尤其是中小企业则面临巨大的生存压力。
二、2019年以来我国光伏行业的新政策
（一）政策梳理汇总
今年以来，我国已经先后出台多部对光伏行业影响较大的文件。1月7日，国家发改委、国家能源局联合发布《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（发改能源〔2019〕19号），提出开展平价上网项目和低价上网试点项目建设。4月30日,国家发展改革委发布《关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》（发改价格〔2019〕761号），确定了2019年的光伏电价标准。5月7日，国家能源局发布了《清洁能源消纳重点专项监管工作方案》（国能综通监管〔2019〕38号），提出进一步促进优化清洁能源并网服务，保障公平无歧视、高效接入电网。5月17日，国家发展改革委、国家能源局发布《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源〔2019〕807号），共划定13项政策措施，以推进建立可再生能源电力消纳保障机制。5月22日，国家能源局、国家发改委下发《关于公布2019年第一批风电、光伏发电平价上网项目的通知》（发改办能源〔2019〕594号），显示全国共有16个省级能源主管部门报送了风、光平价上网项目名单，其中光伏平价上网项目装机规模为14.78GW。5月31日，国家能源局下发《关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》（国能发新能〔2019〕49号），其中的附件《2019年光伏发电项目建设工作方案》，体现了国家改革光伏发电管理机制的思路和行动。
（二）新政策的基本特征
（1）市场导向。今年光伏新政策的重要特征是发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场化手段，实现项目规模和布局配置以及确定各项目电价补贴水平，提升补贴资金效率。新政策考虑了光伏发电市场规模化发展的基础和条件，要求除光伏扶贫、户用光伏外，其余需要国家补贴的光伏发电项目原则上均须按照竞争配置方式，通过项目业主申报、竞争排序方式确定国家补贴项目及电价。
（2）稳中求进。2019年国内光伏发电市场进入无补贴平价上网与享受国家补贴竞争配置、存量项目建设等多种项目模式并存的新阶段。新公布的政策通过竞价以合理的新增规模支撑上游制造业发展，促进行业的优胜劣汰，激励降低成本和度电补贴。国家发改委能源研究所研究员时璟丽预测，2019年户用光伏、光伏扶贫、之前年度安排的光伏领跑项目并网规模预期在1000万千瓦以上，对应的规模可能在3000万千瓦左右，加上5月份已公布的2019年第一批光伏无补贴平价项目400多万千瓦，全年能够基本实现稳中求进的目标。
三、2019年以来我国光伏行业政策的影响
（一）普通光伏发电国家补贴项目全面实行市场竞争配置
国家能源局《2019年光伏发电项目建设工作方案》（以下简称“《工作方案》”）中明确，除光伏扶贫、户用光伏外，其余需要国家补贴的光伏发电项目原则上均须采取招标等竞争性配置方式，通过项目业主申报、竞争排序方式优选确定国家补贴项目及补贴标准。国家补贴资金优先用于补贴需求下降快、能尽快实现平价的项目和地区，充分发挥国家补贴资金支持先进企业和引领光伏平价的作用。
整体而言，今后将形成“省内竞价+国家排序”的竞争性规则，对于竞价项目，国家并不直接出台统一的配置方法，由省级能源主管部门按照国家政策要求制定本地区统一的竞争性配置资源的工作方案，在符合国家光伏发电价格政策规定的基础上把预期上网电价作为主要竞争条件。项目进入省级年度拟新建项目名单后，由省级能源主管部门汇总，并向国家能源局报送。最终由国家能源局根据修正后的申报补贴项目上网电价报价由低到高排序遴选纳入补贴范围的项目。需要注意的是，业主在自有产权建筑物或场地自建光伏发电项目可不进行项目业主竞争配置，工商业屋顶光伏和企业已开展前期工作的项目，经地方政府确认后可不进行项目业主竞争配置，上述项目在业主明确上网电价报价后，均可通过省级能源主管部门申报国家补贴竞价。
（二）上网指导价取代标杆电价，平价上网项目建设得到推进
根据《国家发展改革委关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》，持续多年的地面光伏电站标杆上网电价被取代，取而代之的是市场化竞价制度下的指导价。综合考虑多方面因素，前述文件将纳入国家财政补贴范围的I-III类资源区新增集中式光伏电站指导价分别确定为每千瓦时0.40元（含税，下同）、0.45元、0.55元。
今年出台的三类资源区指导价即市场化竞价的上限，竞价项目按修正后电价由低到高全国排序、直至出清。市场竞争方式确定的价格在当地燃煤机组标杆上网电价（含脱硫、脱硝、除尘电价）以内的部分，由当地省级电网结算；高出部分由国家可再生能源发展基金予以补贴。
（三）进一步推进项目管理，全面构建分类模式
根据《工作方案》以及近期颁布的政策，光伏发电分类管理体现在两个层级，第一层级是将光伏发电项目分为不需要国家补贴和需要国家补贴两类，无补贴平价项目适用2019年1月颁布的平价政策。《工作方案》规范的需要补贴的项目则在第二层级分为五类：（1）光伏扶贫项目，包括已列入国家光伏扶贫目录和国家下达计划的光伏扶贫项目；（2）户用光伏：业主自建的户用自然人分布式光伏项目；（3）普通光伏电站：装机容量6兆瓦及以上的光伏电站；（4）工商业分布式光伏发电项目：就地开发、就近利用且单点并网装机容量小于6兆瓦的户用光伏以外的各类分布式光伏发电项目；（5）国家组织实施的专项工程或示范项目，包括国家明确建设规模的示范省、示范区、示范城市内的光伏发电项目，以及跨省跨区输电通道配套光伏发电项目等。
上述五类光伏项目根据发展阶段特点和需求，享受不同政策。
光伏扶贫项目和户用光伏项目，整体采用“不竞价、限规模”的方式。光伏扶贫项目无论新老均按照国家相关政策执行。户用光伏根据切块的补贴额度确定的年度装机总量和固定补贴标准进行单独管理，2019年户用光伏资金切块7.5亿元，支持350万千瓦户用光伏项目并给予一个月的宽限期，即在达到350万千瓦的累计新增并网容量后的下一个月月底前并网的户用光伏，均可享受2019年户用光伏补贴政策，且文件发布之前已建成并网但未纳入国家补贴范围的项目，也可享受该政策并纳入350万千瓦的规模范围内，体现了对户用光伏的支持。普通光伏电站、工商业分布式光伏发电项目则整体采用“竞价、不限规模、限补贴”的方式，参与地方竞争配置和参加全国统一排序。根据《工作方案》，2019年补贴竞价项目按22.5亿元补贴（不含光伏扶贫）总额组织项目建设。因此，若按照度电补贴0.05-0.08元的标准进行测算，预计2019年普通光伏电站、工商业分布式光伏发电项目竞价总量约为32GW-51GW。
（四）明确建设期限，落实存量项目新旧制度衔接
首先，《关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》规定，已经批复的纳入财政补贴规模且已经确定项目业主，但尚未确定上网电价的集中式光伏电站（项目指标作废的除外），2019年6月30日（含）前并网的，上网电价按照《关于2018年光伏发电有关事项的通知》规定执行；7月1日（含）后并网的，上网电价按照该通知规定的指导价执行。
其次，根据《工作方案》的规定，列入以往国家建设规模，已开工但未并网的光伏项目（含二期光伏发电领跑基地项目），2019年底前要全容量并网，否则不再纳入国家补贴范围。列入以往国家建设规模、未开工的项目，已经确定项目业主的，执行国家相关价格政策；尚未确定项目业主的，由地方单独组织竞争配置确定项目业主和上网电价。2020年底需全容量并网（含二期光伏发电领跑基地项目），否则不再纳入国家补贴范围。对因红色预警不具备建设条件以及国家另有规定情形的，可以适当放宽建设期限。
最后，《工作方案》要求落实企业投资项目承诺制，列入国家补贴范围的光伏发电项目，应在申报的预计投产时间所在的季度末之前全容量建成并网，逾期未建成并网的，每逾期一个季度并网电价补贴降低0.01元/千瓦时。在申报投产所在季度后两个季度内仍未建成并网的，取消项目补贴资格，并作为各地光伏发电市场环境监测评价和下一年度申报的重要因素。
在前述要求下，企业必定会不遗余力开发建设，全力以赴争取在《工作方案》要求的期限内全容量并网，以便享受国家补贴政策，预计光伏项目的又一波抢装潮即将来临。
（五）全面落实可再生能源电量占比目标及电力送出消纳条件
首先，可再生能源电量占比目标已被作为重要指标。《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》提出建立健全可再生能源电力消纳保障机制，其核心是确定各省级区域的可再生能源电量在电力消费中的占比目标，即“可再生能源电力消纳责任权重”。这一政策的目的是促使各省级区域优先消纳可再生能源，加快解决弃水弃风弃光问题，同时促使各类市场主体公平承担消纳责任，形成可再生能源电力消费引领的长效发展机制。消纳责任权重总量消纳责任权重和非水电消纳责任权重。对以上两类权重，分别按年度设定最低消纳责任权重和激励性消纳责任权重。消纳责任权重的测算确定，综合考虑各区域可再生能源资源、全社会用电量、国家能源规划及实施情况、全国重大可再生能源基地建设情况和跨省跨区输电通道资源配置能力等因素。
其次，根据前述通知，其明确规定了政府部门、电网企业、各类市场主体的责任。各省级能源主管部门牵头承担落实责任，组织制定本省级区域的可再生能源电力消纳实施方案，并将方案报省级人民政府批准后实施。售电企业和电力用户协同承担消纳责任。电网企业负责组织实施经营区内的消纳责任权重落实工作。各市场主体通过实际消纳可再生能源电量、购买其他市场主体超额消纳量、自愿认购绿色电力证书等方式，完成消纳量。
最后，前述通知提出分两个层次对消纳责任权重完成情况进行监测评价和考核，一是省级能源主管部门负责对承担消纳责任的市场主体进行考核，二是国家按省级行政区域进行监测评价。省级能源主管部门对未履行消纳责任的市场主体督促整改，对逃避消纳社会责任且在规定时间内不按要求进行整改的市场主体，依规列入不良信用记录，纳入失信联合惩戒。国家按年度公布监测评价报告，作为对其能耗“双控”考核的依据。
四、小结
光伏项目一直以来具有政策环境不稳定、涉及主体众多、交易模式复杂等特点。如今，在经历了“531新政”的震荡期后，光伏行业又迎来了过渡期，就2019年的一系列政策文件而言，其主体思路是逐步下调及取消补贴，行业政策整体收紧，形成“省内竞价+国家排序”的新态势，旨在逐步引导光伏项目平价上网，以确保光伏行业的平稳着陆。如今，各项新政已经实施，光伏项目投资主体必须按照国家政策要求及时全容并网，以保证按照之前的电价文件取得补贴。可以预见，光伏项目的又一轮抢装潮即将到来。值此政策过渡之际，又伴随着增速放缓及抢装并网，光伏企业在紧跟行业发展，逐步适应新形势的同时，亦应高度重视新政策引发的法律风险，提前进行防控与应对，不断提升自身技术水平和法律风险管理水平，保证项目依法合规，高质量建设及运营。
